19

марта

2020 год

Конституционная реформа: 2020

Закон РФ «О поправке к Конституции РФ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» от 14 марта 2020 года № 1-ФКЗ вступил в силу 14 марта 2020 года, именно в этот день он был официально опубликован после одобрения необходимым числом законодательных собраний субъектов РФ.

Впервые за всю историю действия Конституции Российской Федерации изменения вносятся во все 6 глав Конституции, в которые в принципе допустимо вносить оправки. Это главы с 3 по 8. Напомню, что всего в главном законе государства 9 глав (3 – «неизменяемые»), таким образом, изменения затронули 2/3 структуры Конституции. Если исходить из объема только изменяемых глав, то их содержание будет обновлено более чем на 40%.

Ранее в текст Конституции уже вносились поправки, дважды в 2008 году, и дважды в 2014 году. Однако эти изменения были «точечными», затрагивали не более 3 глав Конституции, а содержание Закона Российской Федерации о внесении изменений в Конституцию Российской Федерации исчерпывалось 1 страницей текста. Грядущие изменения куда более масштабны. Закон Российской Федерации о новой поправке – это почти 90 страниц текста, из них новое содержание – почти 70 страниц. И при этом – это, юридически, всего одна поправка. Так как, согласно положениям самой Конституции (ее 9 глава) и конкретизирующим ее требованиям специального Федерального закона (от 4 марта 1998 года № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ»), «одним законом Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации охватываются взаимосвязанные изменения конституционного текста». В этом случае взаимосвязанность изменений доказывается самим предметом поправок. Это публичная власть, ее система и функционирование в России. Феномен власти уникален, изучается многими науками, от философии до психологии. По точному замечанию английского философа и математика Б. Рассела, ее главное свойство – это инклюзивность. Власть охватывает все отношения, включает в свою орбиту всех, кто вообще является частью социума.

Но исключительность конституционной реформы и пятого в истории новейшего российского государства Закона о поправке в Конституцию Российской Федерации связана не только с уникальным предметом изменений. Впервые реализуется особый способ вступления в силу такого закона, изменяется сама структура закона о поправке. Если прежде в законах, изменяющих Конституцию Российской Федерации, имелось всего 2 статьи (содержательная статья, где закрепляюсь новая конституционная норма) и процессуальная (которая решала вопрос о сроках вступления в силу закона и моменте начала применения новой нормы), в Законе о поправке 2020 года три статьи, из них две (2 и 3) описывают конституционный законодательный процесс. Обусловлено это тем, что порядок принятия нового закона отличается от того, который закреплен в 9 главе Конституции Российской Федерации и в Федеральном законе №33-ФЗ, так как добавляет два новых (дополнительных) юридических условия реализации реформы. Первое дополнительное условие – положительное заключение Конституционного Суда Российской Федерации, в котором Суд должен был подтвердить либо опровергнуть конституционность обновленной процедуры изменения Конституции Российской Федерации и оценить вносимые изменения с точки зрения их соответствия неизменяемым 1 и 2 главам Конституции, закрепляющим основы конституционного строя и базовые конституционные права и свободы. Положительное заключение Конституционного Суда было принято 16 марта 2020 г. Только после этого стало возможно назначение всероссийского голосования по вопросу об одобрении (не одобрении) вносимых изменений избирательным корпусом Российской Федерации. Голосование состоится 22 апреля 2020 г. И именно порядок такого голосования описан во второй (дополнительной) процессуальной статье Закона о поправке, так как такое голосование не является референдумом, оно реализуется впервые и законодательно регулируется также «с нуля».

С точки зрения содержания вносимых изменений, их можно разделить на те, которые непосредственно изменяют организацию публичной власти в России, и те, которые идеологически оформляют такое изменение (закрепление новых конституционных ценностей). В части первых изменений также можно выделить два направления.

Первое направление – перераспределение полномочий между палатами федерального парламента и Президентом в вопросах формирования (а, значит, и фактического влияния на деятельность) Правительства, Конституционного Суда и органов прокуратуры. Общий вектор – некоторое расширение возможностей парламентского контроля за процессом назначения на должности в высших эшелонах российской исполнительной власти и тех государственных органов, которые осуществляют контрольные (надзорные) функции. Так, Президент РФ готов взять на себя обязательство проводить предварительные консультации с Советом Федерации при назначении на должности тех руководителей федеральных министерств и ведомств, непосредственное руководство которыми осуществляет он сам, а не Правительство РФ (т.н. «силовой блок» в структурах исполнительной власти). Такие же предварительные консультации будут проводиться в Совете Федерации при назначениях прокуроров субъектов РФ.

Второе направление – изменение статуса Государственного совета, созданного в качестве совещательного органа, содействующего реализации полномочий главы государства (согласно Указу Президента РФ от 1 сентября 2000 г.), преобразование его в «Государственный Совет Российской Федерации» (такая редакция наименования предложена поправкой). И именно эта конституционная новелла вызывает самые большие споры. Вопросы, прозвучавшие в экспертном сообществе, можно свести к трем основным.

Первый: вопрос компетенции. Все полномочия в Конституции поделены, их глобальное перераспределение не входит в замысел реформы. Чем же будет заниматься новый конституционный орган? Интерес подогревается загадкой части первой статьи 11 Конституции РФ. В ней определен закрытый перечень федеральных органов государственной власти (Президент РФ, обе палаты Федерального Собрания, Правительство РФ и федеральные суды). На языке юриспруденции закрытый перечень означает, что других органов федеральной государственной власти быть не может. Второй: вопрос процедуры. В некотором смысле новый государственный орган – «кот в мешке». Его институциональный дизайн еще предстоит сконструировать, отразив необходимый минимум содержательных решений в федеральном (но не в федеральном конституционном) законе. С уверенностью можно лишь сказать, что формировать Государственный Совет РФ будет Президент РФ (это предусмотрено поправками). Можно ли федеральным и региональным парламентариям (а именно они принимают учредительное решение) определять свою позицию авансом? Третий: вопрос представительства. Кто выражает волю и интересы субъектов Российской Федерации? Совет Федерации или Государственный Совет?

При всей сложности обозначенных вопросов, анализ содержания неизменяемых глав Конституции РФ позволяет увидеть рациональный смысл изменений и даже сделать некоторые прогнозы. Прежде всего, отмечу, что ограничения процитированной выше статьи 11 Конституции Российской Федерации адресованы только тем органам федеральной государственной власти, которые могут быть отнесены к одной из трех ее ветвей (законодательной, исполнительной или судебной). Между тем, за пределами этой триады находится внушительное количество федеральных государственных органов с особым статусом, чьей основной или даже единственной функцией является публичный (государственный) контроль (или надзор). Это Счетная Палата РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, органы прокуратуры и некоторые иные федеральные государственные органы. Следуя этой логике, можно предположить, что Государственный Совет РФ (если он вообще получит статус государственного органа, что совсем не обязательно) будет не федеральным органом государственной власти, а федеральным государственным органом (в публичном праве такое разграничение принципиально). Отвечая на второй вопрос, надо помнить, что юридическая природа конституций как законов, содержащих ограничения для государственной власти, предполагает, что границы обязательно устанавливаются для высших органов государственной власти. Но она не требует установления таких границ для всех упомянутых в ней государственных органов и должностных лиц. Например, об Уполномоченном по правам человека в РФ мы узнаем из статьи 103 Конституции РФ (эта статья описывает полномочия Государственной Думы), а также из Федерального конституционного закона, принятого в силу прямого указания Конституции. Именно закон, а не Конституция, определяет порядок деятельности омбудсмена. Аналогичный прием будет использован и в отношении Государственного Совета РФ: учреждающей статьей станет 83 статья Конституции РФ (она описывает полномочия Президента РФ), а детали статуса будут урегулированы федеральным законом. И, как всякий правовой акт, федеральный закон о Государственном Совете РФ будет уточняться по мере необходимости (и в силу доминирования тех или иных публичных интересов).

Ну, а на третий вопрос, наверное, ответит сама жизнь. Изменение Конституции является лишь формой для политических трансформаций. Всегда есть замысел реформ, ее юридическое воплощение и реальные (не всегда предсказуемые) результаты. Хочу напомнить, что во второй половине 90-х годов прошлого века самым эффективным федеральным органом государственной власти в России стал Совет Федерации. Он обеспечил стабильность государства в ситуации, когда Государственная Дума и Президент с трудом находили общий политический язык. Я разделяю позицию тех экспертов, которые связывают эффективность и высочайшую легитимность Совета Федерации того периода с порядком его формирования, с присутствием в его составе двух главных лиц субъекта РФ: губернатора (президента республики) и главы регионального парламента. Если реформируемый Государственный Совет сможет использовать конструктивный эффект непосредственного присутствия в федеральной политической повестке региональных интересов, вполне возможно решение многих глубинных проблем российской государственности, например, реформирование межбюджетных отношений, преодоление диспропорций в развитии территорий и других.

Наталья Филиппова
Доктор юридических наук, кандидат политических наук,
зав. кафедрой государственного и муниципального права
Сургутского государственного университета,
Заслуженный юрист Ханты-Мансийского автономного округа – Югры